Юлия Боржемская, начальник отдела по правовому обеспечению ЧАО «Нефтегаздобыча»
Добыча газа - это сложный, многоэтапный процесс. Его можно сравнить с длинной цепью, где каждое звено играет важнейшее значение. Начинается он с инвестклимата в стране, на основании которого инвестор принимает решение о вхождении или невхождении в бизнес. Это общеэкономическая и политическая ситуация в стране, гарантии сохранности активов, экономическая привлекательность направления инвестирования (что четко коррелирует с налоговым режимом). К сожалению, сегодня каждая из этих составляющих оставляет желать лучшего. И хотя чиновники декларируют желание привлечь новых инвесторов (желательно зарубежных), очереди из них пока нет.
Для уже работающих бизнесов эти проблемы также актуальны. Но к ним добавляются еще и такие операционные вопросы как доступ к новым лицензионным участкам месторождений, возможность беспрепятственного (в рамках законодательства) ведения строительных и других работ и, в конце концов - реализация добытой продукции. С какими законодательными препонами сталкиваются компании в этих вопросах, и каковы пути их устранения?
Предоставление спецразрешений
Общая проблема законодательства в сфере лицензирования добычи газа - это его неустроенность и нестабильность. Кодекс о недрах - своеобразная «Библия» для недропользователей - во многом нивелирован и отвергнут. Такие сверхважные вопросы как выдача специальных разрешений и проведение аукционов в современной Украине решаются де-факто двумя постановлениями Кабинета Министров. Это Порядок предоставления специальных разрешений на пользование недрами от 30.05.2011 года №615 и Порядок проведения аукционов по продаже специальных разрешений на пользование недрами от 30.05.2011 года №594.
Что это означает для пользователя? Вероятность непредсказуемых изменений законодательства намного выше. А можно строить долговременные проекты по освоению недр, когда не знаешь, в каком законодательном поле будешь работать не только через 5 лет, а непосредственно завтра?
Например, в 2016 году изменения в Порядок предоставления специальных разрешений на пользование недрами вносились дважды. Первая редакция изменений разрабатывалась с целью либерализации, была направлена на упрощение процедуры, сокращение сроков согласования и выдачи документов, она внедрила принцип молчаливого согласия относительно согласования выдачи спецразрешений на аукционе или без него, принцип единого окна.
Положительных изменений удалось достичь, но они оказались временными. Ведь уже через несколько месяцев была принята новая, очередная редакция документа (действующая на сегодня) - с целью борьбы с терроризмом в Украине, а также восстановления и расширения полномочий органов местной власти в пределах диалога о децентрализации власти.
Парадоксально, но вторая редакция не только разрушила весь достигнутый позитив, но даже усугубила прежние проблемы и создала новые. Например, срок согласования выдачи специального разрешения без аукциона удлинился с 2-х месяцев до менее 4-х месяцев, а перечень государственных органов, согласующих выдачу разрешения, увеличился с 3-х до 5-ти. Стоит ли говорить о том, насколько важным для инвестора является удобство, прозрачность и оперативность в этих вопросах.
В Порядке появились новые «антитеррористические» положения, которые могут стать препятствием для ведения бизнеса не только преступникам, но и законопослушным компаниям. Так, при решении Госгеонедрами вопроса о допуске претендента к участию в аукционе, предоставление, внесение изменений, продление срока действия специального разрешения направляется запрос в правоохранительные органы и субъектов финансового мониторинга для проверки, не финансирует ли случайно эта компания террористов. При этом не понятно, на основании чего контролирующие органы могут делать выводы относительно ведения компанией незаконной деятельности. Если только на основании открытого уголовного производства по факту финансирования терроризма, подозрении, наличии приговора суда и т.д. - тогда ситуация понятна. А если, например, недропользователь имеет контрагентов, зарегистрированных в Донецке или Луганске (тех же переселенцев), или его работники находились по тем или иным причинам в зоне АТО? Сможет ли недропользователь доказать в случае претензий со стороны государственных органов, что не осуществляет финансирование терроризма в Украине?
Появился и другой весомый риск. При решении вопроса о предоставлении, продлении срока действия специального разрешения, допущения к участию в аукционе Госгеонедра присылают запрос органам Государственной фискальной службы для проверки факта наличия у заявителя долга по уплате налогов и общеобязательных платежей по состоянию на последний отчетный период. Если долг будет обнаружено - Госгеонедра имеет все основания, чтобы остановить уже имеющиеся разрешения на пользование недрами заявителя. Нонсенс, но долгом считается любой долг, даже если он не согласован или рассроченный. К тому же программное обеспечение ДФС отражает данные об уплате налогов с опозданием. Поэтому бывают случаи, когда оно формирует противоположный ответ о наличии или отсутствии задолженности с разницей в 10-15 минут.
Более того, существует много противоречий между Порядком, Кодексом о недрах и Законом о нефти и газе. Например, по определению государственных органов, осуществляющих контроль и надзор за соблюдением условий разрешения. Порядок определяет, что это Госгеонедра, Госэкоинспекция, Минэнергоугля, МЗ, ГФС и органы местного самоуправления. Тогда как Кодекс ограничивает перечень такими органами как Гоструда, Минприроды и Госгеонедра.
Нестыковки также по финансовой нагрузке на недропользователя. Кодекс о недрах предусматривает, что за выдачу специальных разрешений на пользование недрами взимается сбор, а за пользование недрами взимается рентная плата. Вопреки Кодекса Порядок предоставления специальных разрешений на пользование недрами определяет, что кроме рентной платы и сбора за выдачу разрешения недропользователь обязан платить сбор за продление действия разрешения, оплачивать геологическую информацию. Кроме того, сейчас Госгеонедра инициирует установление дополнительной платы с недропользователей в случае увеличения запасов полезных ископаемых, что является неправомерным и не будет способствовать осуществлению инвестиций в геологическое изучение и разведку недр.
Таким образом, Порядок предоставления специальных разрешений на пользование недрами и Порядок проведения аукционов по продаже специальных разрешений на пользование недрами нуждаются в доработке. Однако, системно решить вопросы, связанные с лицензированием, можно только разработкой нового Кодекса о недрах. Работа в этом направлении продолжается уже не первый год, рассматриваются различные концепции и подходы. Но процесс необоснованно, по непонятным причинам, затягивается.
Понятно, что разработка такого документа - кропотливая работа не одного года, надеемся, что недропользователи будут привлечены к ней Правительством. Также надеемся, кроме «исправления ошибок», новый Кодекс будет содержать передовые мировые практики недропользования.
В частности, давно пора, чтобы недра становились объектом права собственности а не только пользования, чтобы их можно было передавать, иным образом отчуждать, передавать в залог спецразрешения. Это существенно расширит возможности для привлечения инвестиций в отрасль.
Важным фактором развития добычи углеводородов в Украине является создание конкурентных, прозрачных, равных для всех участников условий, независимо от формы собственности недропользователя. Сегодня компании государственного сектора экономики все еще имеют значительные преференции. Так, в действующем Порядке предоставления специальных разрешений на пользование недрами сокращен перечень оснований для выдачи разрешений без аукциона. Но, вместе с тем, в апреле 2017 осталось право на получение разрешений без аукциона акционерными обществами, 100% акций которых принадлежат государству, хозяйственному обществу, единственным акционером которого является государство, в том числе субъектов рынка природного газа, на которых возложены специальные обязанности на рынке природного газа. При таких обстоятельствах возможности частных и государственных компаний получить новые разрешения не равны.
Отвод земли
Решение «земельных» вопросов - один из важнейших факторов, влияющих на работу недропользователей, ведь без этого компании не могут осуществлять разведку и добычу углеводородов, выполнять свои обязанности по сделкам о пользовании недрами.
Предоставляя специальное разрешение на пользование недрами, государство не обеспечивает недропользователю доступ к земельным участкам для бурения скважин и строительства инфраструктуры. Вместе с тем, отвод земли - не просто очень длинный и зарегулированный процесс. Не единичны случаи, когда компания не может начать бурение скважин из-за того, что местные жители просто не пускают ее работников к участку и перегораживают дороги техникой, оказывают другие препятствия. Часто к этому примешиваются политические вопросы или чьи-то личные интересы. К сожалению, законодательство на сегодняшний день не в состоянии эффективно для всех сторон урегулировать этот вопрос.
Далее: недропользователи осуществляют разведку скважин на основании договора на проведение разведочных работ с владельцем или землепользователем без изменения целевого назначения земель. И если скважина меняет статус с разведывательной на эксплуатационную - необходимо менять целевое назначение земли через Кабинет Министров Украины. Это очень не простая процедура, которая длится не менее года, требует согласования не менее 6-ти центральных органов власти. Если хотя бы один из министров изменится за это время - надо собирать согласования с самого начала. О каком увеличении добычи можно говорить, когда отвод земли для одного участка занимает столь длительное время и в любой момент может «сорваться»?
Решить эту проблему можно, если: 1) передать полномочия по изменению целевого назначения земли центральному органу власти по земельным вопросам; 2) определить конкретные сроки согласования вопроса; 3) предусмотреть переходный период - когда недропользователь при изменении целевого назначения земли имеет право продолжать свои работы на участке, ведь скважина и объекты для ее обслуживания там уже есть; 4) расширить перечень работ, которые можно осуществлять без изменения целевого назначения земли.
К тому же часто возникают недоразумения с государственными органами относительно понятия разведочных работ. Сейчас в них включают геологосъемочные, поисковые, геодезические и другие разведывательные работы. Этот перечень во избежание недоразумений следует расширить, добавив работы по геологическому изучению нефтегазоносности недр, работы по доразведке и эксплуатационной разведке месторождений, в том числе бурение, обустройство и эксплуатацию нефтяных и газовых скважин, строительство, техническое обслуживание, ремонт и реконструкцию нефтяных и газовых скважин и связанных с их обслуживанием объектов трубопроводного транспорта, производственных сооружений, подъездных дорог, линий электропередач и связи.
По законодательству необходимо менять целевое назначение земли не только для эксплуатационных скважин, но также для размещения объектов их обустройства. При этом после изменения статуса на «промышленных» земельных участках фермеры не могут выращивать сельскохозяйственную продукцию. Вместе с тем, для обслуживания объектов трубопроводного транспорта, производственных сооружений, подъездных дорог, линий электропередачи и других объектов, необходимых для пользования недрами, достаточно лишь сервитута или аренды. Так нужно ли менять целевое назначение земли и лишать фермеров возможности там работать?
Во избежание недоразумений понятие сервитута необходимо расширить и дополнить его правом временного размещения, сооружения, эксплуатации и обслуживания нефтяных и газовых скважин, а также объектов, связанных с их размещением, сооружением, эксплуатацией и обслуживанием, а также правом прокладки, эксплуатации и обслуживания объектов трубопроводного транспорта и других линейных коммуникаций.
Многие проблемы недропользователи имеют с получением горного отвода, хотя эта процедура, если разобраться, является совершенно лишней. Согласно Кодексу о недрах, пользование недрами за пределами горного отвода запрещается. Но если пользователь нефтегазоносных недр уже получил специальное разрешение, согласовал свою программу работ, зачем ему еще горный отвод?
В дополнение к перечисленным выше вопросам, большой проблемой в процессе отвода земли является то, что во время предоставления согласований органы власти не соблюдают установленных сроков рассмотрения документов, теряют пакеты документов, не имеют единого подхода к рассмотрению документов, отказывают по формальным, субъективных, надуманным причинам.
Правительство пытается ввести принцип единого окна для упрощения процедуры согласования земельных вопросов, однако при отсутствии единого подхода к рассмотрению документов, толкование законодательства в различных областях страны, этот принцип не будет работать.
Для решения этих проблемных вопросов следует максимально упростить процедуры согласования, определить конкретные сроки согласований, исключительный и четкий перечень оснований для отказа и возврата документов, предусмотреть ответственность государственных органов за нарушение сроков и процедур.
С целью решения основных проблем недропользователей по отводу земли в прошлом году был разработан законопроект №3096. Он предусматривает ряд мер по упрощению пользования землей для нужд нефтегазовой деятельности, отличие необходимости получения акта горного отвода, урегулирование правового статуса объектов нефтегазостроительства. К сожалению, принятие этого законопроекта также затягивается.
Поставки газа
В 2015 году, вместе с принятием Закона Украины о рынке природного газа, началось реформирование рынка природного газа в Украине и приведение принципов его функционирования в соответствие с европейскими стандартами.
Хотя Закон Украины о рынке природного газа декларирует принципы добросовестной конкуренции и свободной торговли на рынке природного газа, в сентябре 2015 поставщиков обязали создавать страховой запас в размере 100% (впоследствии он был уменьшен до 50%) от объема месячной поставки, тогда как поставщики, на которых были возложены специальные обязанности, страховой запас не создавали вообще.
Дополнительно к страховому запасу поставщиков, согласно новой редакции Кодекса газотранспортной системы, обязали предоставлять финансовое обеспечение как заказчиков услуг транспортировки газа по услугам балансировки системы в размере не менее 20% стоимости природного газа, который планируется к транспортировке в определенном месяце.
Такая чрезмерная финансовая нагрузка заставила поставщиков привлекать кредитные средства для значительного увеличения своих оборотных средств. Всем известно, какое это трудное и дорогое «удовольствие» сегодня в Украине.
Благодаря совместным усилиям участников рынка газа, Верховная Рада с 1 ноября 2016 снизила предельный размер страхового запаса в «не более 10%». Но есть один нюанс: конкретный размер страхового запаса (в разногласия от 0 до 10%) должен быть установлен в течение трех месяцев Кабинетом Министров Украины. А поскольку Правительство не спешит этого делать, поэтому пока остается в силе постановление КМУ от 30.09 2015 №795, которым установлен размер страхового запаса 50%.Оператор ГТС при формировании страхового запаса продолжает руководствоваться именно этой цифрой. Таким образом, новый страховой запас, по оптимистическим прогнозам, на рынке будет не раньше декабря 2016 года.
Относительно решения вопроса финансового обеспечения, пока прогноз не очень оптимистичный. Летом 2016 Национальной комиссией, осуществляющей государственное регулирование в сфере энергетики и коммунальных услуг (НКРЭКУ) был обнародован проект постановления о внесении изменений в Кодекс ГТС, которым предусматривалось увеличение размера финансового обеспечения с 20% до 60%. Такие действия могут полностью нивелировать положительные изменения, которых удалось добиться путем уменьшения страхового запаса. Существует риск, что в случае увеличения финансовой нагрузки поставщики природного газа будут вынуждены полностью или частично перевести свои финансовые затраты на потребителей, что приведет к повышению цен на товары и услуги. Также чрезмерная и необоснованная финансовая нагрузка приведет к ограничению конкуренции на рынке природного газа. В создании таких рисков нет никакой объективной необходимости, ведь на сегодня риски перебоев в поставках газа на внутреннем рынке наименьшие за всю историю Украины. Размер финансового обеспечения должен соответствовать существующим рискам на минимально достаточном уровне.
После вступления в силу Закона Украины о рынке природного газа возникла коллизия относительно лицензирования поставок природного газа конечным потребителям. Ведь раньше, в соответствии с Законом о лицензировании видов хозяйственной деятельности, для поставки газа по нерегулируемому тарифу, получение лицензии не было нужно.
Закон о рынке природного газа обязал получать лицензии всех поставщиков без исключения. Лицензии должны выдаваться НКРЭКУ в порядке, установленном действующим законодательством. Лицензионные условия поставки газа также утверждаются НКРЭКУ.
Таким образом возникла первая проблема - расхождение между двумя законами. И вторая - порядок получения лицензии отсутствует. Это привело к невозможности появления на рынке новых игроков и, соответственно, к ограничению конкуренции.
22 сентября 2016 этот вопрос был сдвинут с места: был принят Закон о НКРЭКУ, согласно которому из закона о лицензировании видов хозяйственной деятельности исключается положение о том, что для поставок газа по нерегулируемому тарифу лицензия не нужна. Также НКРЭКУ уже разработан и обнародован проект постановления об утверждении Лицензионных условий осуществления хозяйственной деятельности на рынке природного газа.
Однако проект Лицензионных условий содержит ряд положений, с которыми трудно согласиться. В частности, он предусматривает дополнительную финансовую нагрузку на поставщиков - «требования по нормативам необходимого уровня финансового обеспечения и других показателей (требований), ограничивающие риски по операциям на рынке газа». Но пока финансовое обеспечение и страховой запас уже более чем достаточно покрывают риски непоставки. Создание дополнительной финансовой нагрузки не будет способствовать развитию рынка природного газа.
Кроме того, проект Лицензионных условий содержит ряд требований о наличии выделенного помещения для приема потребителей, создание на сайте поставщика личного кабинета потребителя, публикации на сайте поставщика такой информации как условия поставки газа, цена и т. Эти требования объективны в отношении тех поставщиков, кто продает природный газ бытовым потребителям. Но в случае поставки природного газа промышленным потребителям, компания должна иметь право оставить цену и другие условия коммерческой тайной.
Итак, за последний год-два заметны позитивные изменения по законодательству в нефтегазовой отрасли: начато создание современного рынка газа, наблюдаем положительные тенденции децентрализации власти, постепенно нефтегазовая отрасль становится менее зарегулированной, выходит из-под монополии государства, видим тенденции к созданию конкурентных условий работы. Но нужны дальнейшие трансформации, обновления подходов и принципов деятельности, должны проходить в тесном диалоге между органами власти и недропользователями. Нужны не противоречащие и хаотические изменения, а последовательные логические интегрированные реформы.
