В сети можно довольно часто встретить информацию о том, как областные советы в очередной раз не согласовали предоставление нефтегазоносных недр в пользование, например, ПАО "Укргаздобыче" или частным структурам, которые осуществляют или планируют осуществлять деятельность по использованию нефтегазоносных недр.

Так, в конце апреля руководитель ПАО "Укргаздобыча" господин Олег Прохоренко, сообщил, что Полтавский областной совет уже седьмой раз отказал в согласовании предоставления недр в пользование ПАО "Укргаздобыча", и это негативно влияет не только на зависимость Украины от импортируемого газа, но и на наполняемость бюджета, ухудшение инфраструктуры, в частности, дорог. И, если просмотреть сайт Полтавского облсовета, можно увидеть проекты решений, из содержания которых следует, что Полтавский областной совет отказывает Госгеонедра Украины в согласовании предоставления, без проведения аукциона, ООО "Астрогаз" специального разрешения на добычу природного газа, нефти, конденсата Пирковского месторождения на территории Зеньковского района Полтавской области, или отказывает в согласовании предоставления, без проведения аукциона, ООО "Арабский Энергетический альянс ЮЭЙ" специального разрешения на добычу природного газа, нефти, газа растворенного в нефти, конденсата, сопутствующих полезных компонентов Северо-Яблунивского месторождения на территории Лохвицкого и Лубенского районов Полтавской области, или отказывает в согласовании предоставления, без проведения аукциона, ПАО "Укргаздобыча" специального разрешения на геологическое изучение, в том числе опытно-промышленную разработку с дальнейшей добычей (промышленной разработкой) природного газа, нефти, конденсата Восточно-Клинской площади на территории Гадячского и Зеньковского районов Полтавской области. И это лишь несколько проектов решений, выбранные в качестве примеров. Их, бесспорно, больше, как и фактов необоснованных отказов (о чем свидетельствуют тексты проектов таких решений).

Такое поведение органов местного самоуправления выглядит довольно странно, в частности, ввиду того, что с 2018 года 5% от рентной платы за пользование нефтегазоносными недрами будет оставаться в местных бюджетах (в соответствии с изменениями в ст. 64 Бюджетного Кодекса Украины), и промедление, в частности, в геологическом изучении лицензионных площадей, в дальнейшем негативно отразится на динамике и размерах поступлений от использования нефтегазоносных недр в местные бюджеты.

И что мы имеем на данный момент?

Есть полезные ископаемые общегосударственного значения - углеводороды (газ природный, нефть и т.д.), развитие добычи которых в Украине очень необходимо, и есть областные советы, которые своими решениями фактически препятствуют осуществлению деятельности по их поиску и добыче. Учитывая вышеизложенное, предлагаю разобраться, является ли правомерным поведение областных советов и, вообще, используют ли они свои полномочия должным образом, и какие полномочия имеют областные советы в этой сфере.

Для начала предлагаю проанализировать содержание проектов решений Полтавского областного совета, выбранные в качестве примеров и содержащие сведения об отказе в согласовании предоставления специальных разрешений на пользование нефтегазоносными недрами, в частности, нормативное обоснование таких решений (отказов в согласовании): все они имеют ссылки на п. 3 статьи 9¹ Кодекса Украины о недрах, часть 2 статьи 43 Закона Украины "О местном самоуправлении", п. 9 Порядка предоставления специальных разрешений на пользование недрами (Постановление КМ Украины № 615 от 30.05.2011 года).

Начнем с п. 9 Порядка предоставления специальных разрешений на пользование недрами.

В упомянутом выше пункте Порядка, в частности, но не исключительно, отмечается, что "предоставление недр в пользование, за исключением предоставления недр на условиях соглашений о разделе продукции, согласуется с:

• Советом министров Автономной Республики Крым, соответствующими областными, Киевским и Севастопольским городскими советами - на пользование участками недр с целью геологического изучения, разработки месторождений полезных ископаемых общегосударственного значения, а также для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых;

• соответствующими районными, городскими, поселковыми, сельскими советами - на пользование участками недр, содержащих полезные ископаемые местного значения;

• Минприроды - на все виды пользования недрами".

Также в п. 9 Порядка указано, что "для осуществления согласования орган, который выдает разрешение, не позднее чем в течение шести рабочих дней с даты регистрации документов, направляет их копии в бумажном или электронном (путем сканирования) виде органам, указанным в абзацах втором - четвертом этого пункта, и устанавливает срок рассмотрения указанных документов. По результатам рассмотрения документов, присланных на согласование, органы, указанные в абзацах втором - четвертом настоящего пункта, предоставляют согласования, которые в бумажном или электронном виде пересылают органу, который выдает разрешение.

В случае не предоставления органами, указанными в абзацах втором и третьем настоящего пункта, положительного или отрицательного ответа касательно согласования по результатам рассмотрения на ближайшей сессии (но в любом случае не позднее чем через 90 календарных дней с даты получения документов от органа по вопросам предоставления разрешения ), считается, что предоставление разрешения ними согласовано.

В случае не предоставления Минприроды согласования в течение 30-дневного срока считается, что предоставление разрешения ним согласовано".

Часть 2 статьи 43 Закона Украины "О местном самоуправлении" вообще простая, потому что в ней указано, что "районные и областные советы могут рассматривать и решать на пленарных заседаниях и другие вопросы, отнесенные к их ведению этим и другими законами".

А другим законом, а именно Кодексом Украины о недрах предусмотрено, что "к компетенции областных, Киевской и Севастопольской городских советов в порядке, установленном настоящим Кодексом и другими законодательными актами, относится ... 3) согласование предоставления недр в пользование с целью геологического изучения и разработки месторождений полезных ископаемых общегосударственного значения, а также для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых." (ст. 9¹)

Таким образом, что мы видим исходя из содержания вышеприведенных норм? Областные советы исключительно на пленарных заседаниях должны рассматривать вопрос о согласовании предоставления недр в пользование с целью геологического изучения и разработки месторождений полезных ископаемых общегосударственного значения ... И вот тут начинается самое интересное.

Если исследовать предписания Кодекса Украины о недрах (ст. 14), то мы увидим, что недра предоставляются в пользование для:

• геологического изучения, в том числе опытно-промышленной разработки месторождений полезных ископаемых общегосударственного значения;

• добычи полезных ископаемых;

• строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, в том числе сооружений для подземного хранения нефти, газа и других веществ и материалов, захоронения вредных веществ и отходов производства, сброса сточных вод;

• создания геологических территорий и объектов, имеющих важное научное, культурное, санитарно-оздоровительное значение (научные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, лечебные, оздоровительные учреждения и др.);

• выполнения работ (осуществления деятельности), предусмотренных соглашением о разделе продукции;

• удовлетворения других потребностей.

Практически идентичные виды недропользования приведены в п. 5 Порядка предоставления специальных разрешений на пользование недрами (Постановление КМ Украины № 615 от 30.05.2011).

Статья 13 Закона Украины "О нефти и газе" содержит несколько отличный от вышеуказанного перечень видов недропользования. В частности, закон вводит такой вид пользования нефтегазоносными недрами как: "геологическое изучение нефтегазоносных недр, в том числе опытно-промышленная разработка месторождений с дальнейшей добычей нефти и газа (промышленной разработкой месторождений)".

Из вышеприведенных норм следует, что полномочия областных советов относительно согласования предоставления недр в пользование несколько специфические и не охватывают все виды пользования недрами. И такой вывод основывается на том, что разработка месторождений полезных ископаемых общегосударственного значения не является видом пользования недрами. Относительно углеводородов, определенную ясность в этот вопрос вносят предписания Закона Украины "О нефти и газе", в статье 1 которого указано, что "разработка месторождения нефти и газа – это технологический процесс изъятия из месторождения нефти, газа и сопутствующих им полезных компонентов, состоящий из двух последовательных этапов - опытно-промышленной разработки месторождения и промышленной разработки месторождения".

Также и статья 1 Закона Украины "О нефти и газе" содержит определение термина геологическое изучение нефтегазоносности недр, под которым подразумевается комплекс работ (геологическое съемки, геофизические, геохимические, аэрокосмогеологические исследования, прямые поиски, бурение и испытание скважин, опытно-промышленная разработка, научно-исследовательские и тематические работы, их анализ и обобщение), проводимых с целью изучения геологического строения и нефтегазоносности недр на определенной территории.

Таким образом, учитывая предписания статьи 9¹ Кодекса Украины о недрах, а также предписания статьи 1 Закона Украины "О нефти и газе" можно сделать вывод, что областные советы имеют (в разрезе углеводородов) полномочия исключительно на согласование предоставления недр в пользование с целью проведения совокупно полного комплекса работ по геологическому изучению нефтегазоносных недр, их опытно-промышленной и промышленной разработке.

И такое полномочие корреспондируется исключительно с предусмотренным в статье 13 Закона Украины "О нефти и газе" видом пользования нефтегазоносными недрами - "геологическое изучение нефтегазоносных недр, в том числе опытно-промышленная разработка месторождений с последующей добычей нефти и газа (промышленная разработка месторождений)".

То есть, областные советы (в разрезе углеводородов) имеют полномочия согласовывать предоставление недр в пользование исключительно тогда, когда недропользование охватывает как геологическое изучение, так и промышленную разработку месторождений углеводородов.

Из трех исследованных проектов решений Полтавского областного совета, содержащих отказ в согласовании предоставления нефтегазоносных недр в пользование, два проекта касаются такого вида пользования недрами как добыча полезных ископаемых, то есть, - касаются исключительно промышленной разработки месторождений нефти и газа. И, учитывая это обстоятельство, можно утверждать, что решения органа местного самоуправления, которые будут приняты в соответствии с исследованными проектами решений, и которыми будет отказано в согласовании предоставления недр в пользование с целью добычи, не законны, поскольку областные советы не имеют полномочий на согласование предоставления недр в пользование с указанной целью, и это прямо следует из предписаний статьи 9¹ Кодекса Украины о недрах, исследованных выше.

В соответствии с предписаниями ч. 2 статьи 19 Конституции Украины "органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать только на основании, в пределах полномочий и способом, предусмотренным Конституцией и законами Украины". В связи с чем, предлагаю исследовать также вопрос, а имеют ли областные советы вообще право отказать в согласовании предоставления недр в пользование, без привязки к цели пользования недрами.

Как уже отмечалось, Кодекс Украины о недрах в статье 9¹ содержит следующее: "К компетенции областных, Киевского и Севастопольского городских советов в порядке, установленном настоящим Кодексом и другими законодательными актами, относится ...

3) согласование предоставления недр в пользование с целью геологического изучения и разработки месторождений полезных ископаемых общегосударственного значения, а также для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых ... "

И, если читать это предписание буквально, то можно утверждать, что областные советы должны в каждом случае беспрекословно согласовывать предоставление недр в пользование с целью геологического изучения и разработки месторождений полезных ископаемых общегосударственного значения, а также для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых. Но, вряд ли это соответствует замыслу законодателя, ведь в таком случае вся эта процедура сводилась бы к констатации факта предоставления недр в пользование уполномоченным на то органом государственной власти и простого информирования органа местного самоуправления об этом факте, а, следовательно, вопрос "согласования", скорее всего, несколько шире, и, вероятнее всего, предусматривает выполнение органом местного самоуправления не статистической функции, а больше – аналитической, с элементами определенного превентивного контроля по отношению к тому, кто желает получить недра в пользование. И это логично, но есть одно но - статья 19 Конституции Украины, которая определяет, что органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны действовать только на основании, в пределах полномочий и способом, который предусмотрен Конституцией и законами Украины.

В данном случае, исходя из содержания проектов решений Полтавского областного совета, о которых упоминалось выше, следует, что отказ в согласовании предоставления недр в пользование безоснователен, поскольку не существует закона, в котором были бы приведены основания при наличии которых областной совет вправе отказать в согласовании предоставления недр в пользование, а потому отказ в согласовании предоставления недр в пользование, при отсутствии предусмотренных законом оснований для такого отказа, свидетельствует о прямом нарушении предписаний Конституции Украины со стороны органа местного самоуправления. Более того, возможность отказа в согласовании (отрицательный ответ) - упоминается лишь в Порядке предоставления специальных разрешений на пользование недрами (п. 9), что не совсем соотносится с предписаниями ст. 19 ч. 2 Конституции, которая оперирует понятием закон.

Итак, учитывая предписания Кодекса административного судопроизводства Украины, судебные процессы по обжалованию таких решений органов местного самоуправления могут быть весьма интересны, а какие решениябудут приняты по этим делам - вопрос открытый. Ведь не следует забывать, что в соответствии с предписаниями ст. 4 Закона Украины "О местном самоуправлении" одним из основанных принципов местного самоуправления кроме, конечно, законности, есть еще принцип "сочетания местных и государственных интересов", который определенно не соблюдается в разрезе сложившейся ситуации.

Адвокат, партнер АО "Головань і Партнери" И.Т. Чорный

 Read this article in English